来源:民进广东省委参政党理论研究会 作者: 刘国贤  时间:2012-03-22

撰写提案是一门大学问

提案古之有之，传说尧舜立木而择良言，进良言者，也就是提案者，当然，那时并不叫“提案”。我理解“提案”的含义就是能够提的起来上得了台面的意见和建议。这至少有两层含义：一是能提得起来，二是能摆上台面。要能提得起来，就不能是“豆腐”，当然提的工具更不能是“蚂蚁”，“蚂蚁提豆腐”如何能成。但同样是豆腐，把它加工成豆干，即使是蚂蚁也照样可以提得起来。故提提案要有三个要件一是要选好材料，二是要精细加工，三是要能得到效用（提案摆上台面不光是给人看，还要能够得到运用。）。

 用我们现代的术语讲，就是提案要有“严肃性、科学性、可行性。” “严肃性”的要求就是政治原则性，包括提案的政治立场、政策选择、服务对象等等。这就是说提案不能是一般性的意见建议，也不是随随便便就可提出，一定要经过深入思考、调研、论证才可提出。作为党派更应重视其“严肃性”的要求。“科学性”是指提出提案的内容确实、理据充分，观点明确，措施得当，符合提案主体事件发展的趋势和规律。“可行性”就是提案使用价值的必然要求，如果我们提出的提案不具备“可行性”，就失去了使用价值，这样的提案还有何意义？

在强调提案“三性”要求的同时，不能忽视提案的历史文化特质。文化是人类生产生活活动的总和。“化而成之方为文”，文化的关键在一个“化”字，即如何来“化”。任何一个时代的特征最终是以文化的形态保留下来的。提案作为时代和社会发展的“晴雨表”，不能不打上深刻的文化烙印。所以，提案的文化特质决定其对历史所担负的责任和使命，尤其是党派提案，更应该有这种历史使命的自觉和严肃。在中国历史上，特别是春秋战国及先秦以来，大臣向君王进言，献策的“奏”、“疏”、“论”、“策”“表”等，其实就是与我们今天所说的“提案”差不多。古代的“策”，就更接近于我们今天提案的这种形式。从宋代开始，由于时势的使然，科举试第除考“四书、五经”外，开始另考一篇“策”论，论及当时的政治得失，提出应对之策。苏东坡考中科名进士的那篇著名文章《刑赏忠厚之至论》，讨论司法上的判罪问题，就是一篇名“策”，或者说是一件“优秀提案”。中国的历史文化，从来就不缺少“策士”名流，如孔子的学生子贡，鬼谷子的学生苏秦、张仪，阴阳家的邹衍等，都是提出“策”论的高手，用今天的话说，他们都可称得上是“提案”的大师级人物！西汉的史学家、文学家刘向将其缉录编成一本名典——《战国策》，这是中国古代文人智慧的凝结，是我国文化哲学及其史学的融合与统一，蕴含着巨大的文化及政治、军事、社会价值。也是我们从事参政议政工作者可以从中获取智慧营养和方法论的经典范本。中国封建社会的文人名士，多凭着这些“策”、“论”、“奏”、“疏”等建议，作为进阶之梯。如战国时期那位信奉“老鼠哲学”的文人李斯，就凭籍一篇“谏逐客令”而得到秦始皇的赏识与重用，位至丞相之尊。苏秦、张仪、商鞅等等数不胜数的落魄文人也都是凭借三寸不烂之舌和一支秃笔得到高官厚禄，享尽荣华富贵。当然惹来杀身之祸的也是这些“提案”的由头。司马迁上书汉武帝为李陵鸣冤叫屈，遭受宫刑之辱；中唐时期倡导古文运动的文化领袖韩愈因一篇“谏迎佛骨表”而流放岭南；清初江南名仕吕留良上书雍政获罪，被流放东北宁古塔等等，也是不胜枚举。所以，这个“提案”不是随便提的，提的好，荣华富贵；提不好，巢倾命殒，身首异处。正因为如此，古人对这些“疏”“奏”“策”等的奏章论议，可谓慎之又慎，琢之又琢，倾心倾力甚至倾命！

人民政协至成立以来，就提倡参加单位或委员提提案，现代意义的提案及其提案工作伴随着新中国的诞生与成长，走过风雨半个多世纪。各级政协组织的提案对于社会主义建设的每个时期都发挥了积极的推动作用，成为各民主党派、各界别人士参政议政的重要手段，成为我国民主政治的一种重要体现形式，越来越得到各级党委、政府的高度重视。民主党派作为参政党，其参政议政能力和水平直接关系到参政的作用和自身的地位毁誉，而提案作为参政议政最直接最重要的一种手段，其质量的高低，直接关系和影响参政议政的能力和水平，所以，民主党派对待提案必须严肃、严谨、认真，这是对自身发展的负责。

下面，我围绕政协提案的选题、材料组织、撰写过程中的几个问题，讲三个方面的认识和体会，与同志们共同交流探讨。

 提案的选题要“审时度势”

选准题目是确保提案质量的首要环节，也是提案能否被承办单位采纳，并产生应有作用的重点所在，题目选好了，提案就成功了一半。所以，要写好提案，首先要选好题目。怎样选题呢？我用四个字概括，就是“审时夺势”。

 “时”就是当下的现状（政治、经济、文化、社会发展现状），势就是这个现状发展变化的趋势、途径和规律，重点是“审”和“度”。“审”是一个会意字（六书：象形、指事、形声、会意、假借、转注），有体察、分析、解剖、研究等意象。“度”是判断、测度、综合、推理、凭借等意象。选题一定要识时、合时，入时，而不能不合时宜（举苏秦游说秦惠王失败、贾谊上疏汉文帝而不被采用的反例，贾谊《过秦论》、《治安策》；

陆贾上疏刘邦十二道奏章都被采用，汇编成一本叫《新语》的书，能被采纳就因其合时。现代举建国时期刘少奇提出的“三自一包、四大自由”）。

 选题还要“度”势。这个“势”就是大趋势，是事物发展的方向和能量，你要能“度”，就是凭借势，如中国的太极拳、形意拳，“四两拨千斤”就是“度”势的高妙运用。俗话说，“时势造英雄”，是因为英雄能够识时用势，“识时务者为俊杰”，从这种意义上讲，英雄、俊杰也可以造时势。（举苏秦合纵成功的例子、张仪连横成功的例子、子贡救鲁国成功的例子）。

古代有很多错事，就是一些大文人、大学者，包括一些政治家，因为这个“时”没有审清楚，所以遭到了很多制约和厄运。举一个众所周知的例子，战国晚期的苏秦刚刚出道的时候，曾往秦国游说秦惠王。采取了连横战略，要求秦惠王征战六国，游说的内容绝对没有错，他对时机的把握也没有多大的偏差，关健是“势”没有判断、度量好。当时秦惠王回答他说，一只鸟的羽翼没有丰满的时候它不能起飞，文章没有成的时候，不能放出它的光彩。

他的文章不是指我们作的文章，他是指经济社会条件这样的文章。那就说明苏秦是失败了。失败后回到老家，他自己本身是比较穷的，他带的路费已经全部用光了，回去他的嫂子不给他饭吃，受尽了人间的世态炎凉。我们用的一个著名的成语典故“头悬梁，锥刺股”就指这位落魄文人。

于是，苏秦就狠下决心去学习研究，他重点研究的一部书叫《太公兵法》。《太公兵法》讲的是原则和战略，是大原则，大战略。他一定要联合起来去对抗秦国，这由当时的“时”演变成“势”，这个“势”就是趋势和发展的方向。

提案的选题要“审时度势”

所以提案的选题一定要把握好方向。我再举一例子，西汉有位著名的大学者贾谊，天赋很高，才气很大，写了很多篇著名的策论文章。如《治安策》、《过秦论》等。

他的《治安策》写得非常好，无论从文采到说理、逻辑都是上品的文章，上品的提案，绝对是优秀提案。但为什么得不到汉文帝的重用呢？因为他提得不合时宜，他提出的“时”和“势”不能统一，不能融合，而且他对趋势的判断未必确当。

当时汉朝立国以后，还是比较贫弱，需要放马牧野、休养生息。尽管因分王诸侯国而成为后来“七国之乱”的肇始，汉文帝也清楚。但比如对一个大家族来说，刚刚经历了长期的动荡磨难，在振兴的过程中，首要的问题是安定，只有家族的安定团结，才有机会去振兴。

 我想起唐朝李商隐悼贾谊的一首四言绝句：“宣室求贤访逐臣，贾生才调更无伦。可怜夜半虚前席，不问苍生问鬼神。”

 贾谊拿着自己不少的策略、文章想乘此难得的机会上书汉文帝，但文帝不跟他谈治国安民、社稷苍生的事，都是谈学术、形而上学的鬼神问题。因为贾谊的策略不能符合当时治国的趋势，汉文帝又如何能与之谈？

 所以李商隐这首悼贾谊的诗，也是哀悼自己，他一生抱负很高，但没有得到唐朝的重用。他给皇上上了很多的奏折、提出了很多的“提案”，但都没有得到重用。从实际分析起来，原因还是“时”和“势”的配合问题，对趋势的把握不够准确。

这也是我们读书人的弊端，就是容易在偏的方向上执着，所以大文人艺术家不能真正成为政治家，这就是“时”和“势”的问题。我之所以举过去的这两个例子，就是想说明在选题的过程中，要注意“时”和“势”的配合。

现在也有很多的例子，比如说60年代提出来的“三自一包，四大自由”，如果照此来做，我们就不会经历文化大革命，中国早就崛起成为世界强国。事实上我们再往深一层考虑，这个提法还是有问题。因为共产党打江山，最后建立新中国，靠的是无产阶级、农民阶级。如果在建国不久，就把土地私有化，那么跟他开始建立政权的理论相悖，所以注定不可能实施，即使实施也未必朝我们所设想的趋势去发展。这就是历史的必然性，是不以个人意志为转移的。

建国以来，有不少关系国家重大问题的提案，如在首届人民政治协商会议上以郭沫若为首的委员代表提出的“关于中华人民共和国尽快加入世界联合国组织”；改革开放以后的上世纪80年代有关党派和委员提出的“关于建设三峡大坝工程”，90年代提出的“关于实施南水北调工程”、“关于加快上海浦东新区开发”，其后提出的“振兴东北老工业基地”、“开发大西北”等等重大议题的提案，都是“审时度势”的经典体现。随着这些议题的实施，对国计民生产生了深远影响，有的甚至影响一个区域经济社会发展的历史进程。如“把海南建成全国的生态示范省”的提案，得到了中央和海南省委的高度认可，成为海南的立省战略，并通过人大立法的形式把这一战略固定下来，作为海南省实现科学发展的坚定目标。

那么提案的选题如何才能做到“审时度势”？我认为，重点应从四个方面着眼：

紧扣中心，服务大局。

要在思想上明确，党和政府的中心工作就是提案的重点，提案的重要任务就是议论大事、服务大局。因此，选题要与时俱进，着眼大局，突出重点。特别是对一些关系全局性、战略性、综合性的重大课题，对一些事关中心工作的关键问题、深层次问题、焦点问题要有高度的敏锐性。如2008年省民进提出的“推动构建粤港澳经济合作区，加快三地经济从合作迈向融合”的提案，就是抓住了广东在改革开放30周年，面临着继续解放思想、谋求新一轮经济社会大发展的又一历史性契机，以“构建粤港澳经济合作区”的全新理念为旨归，提出了系统化的建议，充分体现了全局性、战略性和综合性意义。并被省委汪洋书记选为牵头督办提案。

此外，对影响全局的普遍性问题、倾向性问题以及久拖不决的老大难问题，要善于攻坚。如省有关党派、政协委员针对广东空气质量差、酸雨严重、而且一直未能改善的现状，提出了“关于大力推进电厂脱硫设施建设的建议”的提案，直陈弊端，谋献良策，得到了有关单位的高度重视，排出了电厂脱硫设施建设的实施日程表，并认真组织落实。全省投入40多亿资金，有效减少了氧化硫排放量，改善了大气环境质量。

这方面，具体要把握好三点：一是题目大小要适度，不宜过大。题目过大，材料收集不全，问题研究不透，很难达到目的，正所谓“贪大嚼不烂”。

 先举一个反例：如“发展循环经济，建设生态城市的建议”的提案，这个选题就犯了太大的毛病。循环经济本身的内容已很丰富，加上生态城市的内容就更加庞杂，况且发展循环经济和建设生态城市的关系究竟如何，不要交代清楚，这在同一件提案中是不可能做好的。

 再举一个正例：“关于进一步做好珠江三角洲地区城市河涌环境整治工作的建议”的提案，总的主题是环境整治，但空间定位在珠三角，切入点落在城市河涌的治理上，题目大小适中，恰到好处。

二是要注意同党委、政府的工作思路合拍。不仅要急党政部门之所急，更重要的是寻求他们合力解决问题的最佳结合点。只有同心、同力，方能收到事半功倍的效果。比如，“关于加快我省现代服务业发展的建议”的提案，就正好与省委省政府产业结构调整和优化升级的战略部署相吻合，被黄华华省长选为牵头督办提案。

三是宏观问题的课题要分若干子题来作，即要大题小作，虚题实作。如入世后，我国要与国际接轨，全面推进技术标准化工作。有的委员就选择加快修订农产品技术标准，全面推进我省农业标准化问题提出提案。既符合国家的大政方针，又切合广东实际，被选为重点提案督办。

又如《关于完善县域金融促进县域经济增长的建议》的提案，就触及了发展县域经济这个重要主题。但发展县域经济题目太大，涉及问题太多，不容易做深做细，他们从中细化出发展县域金融问题作为选题切入点，题目大小适度，又与党委、政府的工作思路合拍，同时也做到了宏观问题子题化。

紧贴民心，反映实情。

关注社会，针砭时弊，倾听群众呼声，反映群众要求，维护群众利益，既是提案的应有之意，也是体现党派特色的重要方式和途径。

诸如有些问题虽重要但领导机关尚未发觉；虽急需解决但领导机关尚未引起重视；虽重视但缺少好的解决办法和措施；虽涉及面广，多数群众渴求解决但因条件限制未能解决；虽属少数人的特殊需求但解决后社会影响大。凡此种种，都属社会热点、焦点、冷点问题和人民群众迫切希望解决的问题。

 如果能结合实际从中遴选题目，通过提案参政议政，就能发挥拾遗补缺的作用。这类提案不仅深受承办单位的欢迎，人民群众也会衷心拥护。如今年省民进提出的“改革我省现行高考模式，促进基础教育的良性发展”，有关委员提出的“关于重视和适度放宽对盲人医疗按摩人员专业技术职称资格等提案，都是紧贴民心，反映实情，既为党委政府分忧，又为人民群众解难的提案范例。

着眼发展，超前思考。

着眼发展，超前思考，就是要根据新形势下社会发展战略的需要，研究思考一些带有前瞻性的问题：

即虽未提出而按事物发展必须解决的问题；虽然在做而亟待寻求新突破的问题；虽已解决而尚需进一步研究探讨的问题；虽在思考而苦无良策的问题；虽有解决方案而不尽完善的问题等等。

选择这些题目突出的提案，且工作做得扎实，有可能在社会上产生轰动效应。

这里要注意，在选题时，对那些政府正在做而又做得比较好的事情，最好不要去触及，否则，容易画蛇添足，引起不必要的误解；

也不宜选择过分超前或几十年以后要解决的问题，以免因条件相差太大，不合时宜，甚或造成不必要的人力、物力的浪费。

所谓提案的建设性就是前瞻性和可行性的统一，只有前瞻性，不具有可行性，就不能称为建设性。

如前几年，有的委员提出“关于规划广州等城市天然气汽车发展的建议”的提案，就是既具有前瞻性，又具有一定的现实性；既是政府想解决，而又是无很好解决良策的问题。

又如2009年深圳市政协有一件“关于树立忧患意识，建立市级财政储备制度的建议”的提案，鲜明地体现了居安思危、未雨绸缪的发展理念，提案最大亮点就在于选题的前瞻意识和对深圳经济社会未来发展的敏锐洞察力。

发挥优势，关注强项。

要提出高质量的提案，就应扬长避短，尽量从自身优势领域中，从自身熟悉的问题中，从自己所从事的工作中，从自己所联系群众的反映中选择题目，这样就会得心应手，以较小的精力获得较大的成果。

 如国家和省现有的关于各类教育的政策和法规是否适应现实发展要求，倘有不适应的方面应如何改进；各地方在执行有关政策法规过程中存在的问题及解决办法；当地教育自身发展中存在的普遍共性问题及解决办法和途径等。

这些都是在座委员熟悉的题目，如果深入去做，一定能够做好。当然对一些自以为比较重要的问题，即使不是熟悉的，只要反复调查，认真研究，调动整合好人力资源，相信同样能够变劣势为优势，变弱项为强项。

提案材料的组织要“广博精细”

提案材料的组织要下很多功夫，经过许多环节和步骤，总体上要达到“广博精细”。

 “广”就是拓宽材料信息面，来源尽可能广泛；

 “博”就是与案题相关的材料宏观微观都要收集齐全；

 “精”就是要对材料进行分析研究，去粗取精，去伪存真；

 “细”就是进一步归纳、综合，使其条理化、系统化。

具体要注意抓好学习、调查研究、讨论三个环节。

注重学习，积累信息。

一件提案，无论是关系全局的重大问题，还是涉及某方面的具体工作，要做到有创见，想他人之所未想、言他人之所未言，就必须要加强学习，注重实践。

既可以学习古人，又可以学习现代人，不断扩大知识面和知情面，提高观察问题、分析问题和创新思维的能力。

平时要关心国家大事，发现问题，存入信息资料库，随时可调出来；要多看报刊、杂志，电视新闻，网络新闻等。

还要多组织安排相关的参政议政活动，听民意、知民情。由此来积累信息，为提出提案准备材料。

从提高提案质量的角度来看，一方面，学习要突出重点，即根据提案所反映问题，提出建议的需要选择学习的内容，以利把握方向、掌握武器、解放思想、开阔视野；

另一方面，还要学以致用，要将当地路线、方针、政策、法规和科学理论用诸提案中，以突出政治性、增强说服力、展示创造力、突显时代感。

深入调查，勤于思考。

调查是政协履行职能的一项经常性工作，也是提高提案撰写质量的重要方面。可以说调查研究的深度决定提案的高度。

提出提案时，要切忌情况不明，凭道听途说便急于着笔。事先必须广泛接触群众和社会，虚心听取有关人员、专业人士和知情人士的意见。

要不断创新调研方式，通过深入细致的调查，广罗信息、全面知情，努力做到“吃透上情，了解下情，掌握实情。”在此基础上作出正确的分析和理性判断。

 就调查而言，其重点要在“新、深、广”上下功夫。“新”就是要了解新情况、发现新问题、寻求新办法；“深”就是揭示深层次矛盾，抓住问题症结，把握事物本质；“广”就是要全方位了解点上和面上，特殊和普遍的矛盾和问题，以及正反两方面的对比情况等。

 调查要事先确立目标、制定方案、形成提纲；调查的方式要根据其内容因地制宜、灵活多样；对于拿不准的事情，还可进行跟踪调查和比较调查，必要时也可向有关党政部门或专家咨询，或联系政协提案工作部门提供一定的帮助。

 要注意运用现代技术手段，广泛收集国内外的相关资料，吸纳已有的先进做法和经验，不断充实完善提案内容。

 我们平时要做有心人，养成随时注意观察生活、观察社会和经常思考问题的习惯，善于从偶然中发现必然，从个别中看到一般，从表象深入到本质。

也许，一件提案的起因就是一次与他人的偶然交谈，或不经意间的偶然发现。

 发扬民主，广泛讨论。

讨论或争论往往可以迸发新思想的火花，不少正确观点常常是在讨论中达成共识的。尤其是党派或界别，在提出重大主题的提案时，更应该重视发扬民主、各抒己见、集思广益。

要打破专业界限，组织具有代表性的成员和专家参加讨论协商，有助于从不同角度、不同侧面研究问题，博采众长，确保提案的科学性和可行性。必要时可采取邀请本党派各级组织和非党派的专家学者参加，即上下结合、内外结合，在较大范围内展开讨论，集众智、聚合力，使提案更具建设性和决策实施价值，充分展示本党派参政议政能力和水平。

提案的撰写要“高屋建瓴”

 “高屋建瓴”的本意是站在屋顶上用瓶子往下倒水。而不是居高临下教训人。套用一位禅宗大师的语录：“高高山顶立，深深海底行。”     也即是思想精神要站在最高处，行为及具体的实施却要在最底处。能在低处把我们高远的思想境界体现出来，确实是一种巨大的挑战，倘能做到这一点，就是撰写提案的高手。

提案选题确定后，通过材料的组织准备，就进入撰写提案内容的阶段。提案的内容一般应包括案由、原因分析和具体建议等部分。

 “案由”即是提出提案的理由或根据。这部分一定要有情况、有分析，实事求是，切忌笼统、空泛；“原因分析”即是对案题存在问题追寻产生的根源；“建议”即是针对案由反映的问题及其原因，提出对解决问题的主张和办法。

提好建议是提高提案质量的核心，要写好这部分，最主要的是把握好五点：

与时俱进，创新方略。

 高质量的提案不仅要选题新、分析新，而且建议也要新，富于创造性和建设性。

 一件富有见地的提案，既要着眼于分析新情况、研究新问题、总结新经验，还要紧跟时代步伐，与时俱进，以敏锐的目光审视客观世界，以发展的观点研究现实问题，以创新的精神解决面临的矛盾，充分体现建议的前瞻性、开拓性，为党政部门研究解决问题拓宽思路，提供可资借鉴的方略。

 如果一件提案虽有建议，但在解决问题的方略上目光短浅，因循守旧，老生常谈，缺乏独到见解和创造性建议，那就不是一件高质量的提案。

抓住本质，切中要害。

每件提案都应针对某一个实际存在的问题而提出建议。所以，要抓住问题的本质，一针见血、一语中的地提出解决问题的办法。

 提案办理单位不仅希望提案能准确无误地反映问题，更希望提案能提出好的可行性建议来。

衡量提案质量的高低，就在于所提建议是否抓住重点、切中要害、高屋建瓴，是否简便、科学、经济的办法和措施。

 把握尺度，公正合理。

政协不是权利机构，一般不存在厉害冲突和部门利益驱动，提案所提建议应该也必须公正合理。

要做到这一点，就需要把握有度。“有度”就是要遵循事物发展规律，正确处理整体与局部、当前同长远、继承和发展等方面的关系，使之符合事物发展要求，符合政策法规，符合大多数人的根本利益。若脱离实际，提出一些根本办不到的建议，愿望再好也不能实现，理由再充分也不能算高质量的提案。

理据充分，切实可行。

 耗费许多时间和精力提出提案，旨在解决问题，推动工作。如果提案的意见笼统，建议空泛，办法抽象，办理单位不便操作实施，就很难达到提提案的目的。

 因此，无论是提出宏观战略问题，还是要求解决具体事宜，其建议都要有理有据，理据充分，确实是解决问题的真知灼见和金钥匙；同时，解决问题的办法要具有实施的条件和可能，便于操作，能够省钱、省物、省力，且解决后又可以收到立竿见影的效果。

简练文字，恰当表达。

提案作为一种书面意见和建议，主要通过文字传递信息、反映社情民意，为妥善解决问题出谋献策。

所以，提案的文字要能吸引人、打动人，要力求做到五句话：一是主题突出、观点鲜明；二是语意中肯、实事求是、说理透辟；三是开宗明义、准确严紧；四是朴实鲜活、发人深省；五是真实可靠、恰如其分，不可夸大其词、捕风捉影。

最后，提出提案时还要特别注意三个问题：

 一是不要把提案写成论文；

二是不要好高骛远，涉及超出资源和能力范围的议题；