来源：民进中央网站   发布时间：2013-03-29   作者：民进北京市委会

吴正宪(全国人大代表、民进中央教育委员会委员、北京教育科学研究院基础教育教学研究中心小学数学教研室主任)，李振中（民进北京市委文化艺术委员会副主任、中国农影音像出版社社长兼总编辑)反映，在我国政府管理机制中，乡镇一级的政府是我国最基层的政权机关和最基本的独立行政单元，担负着贯彻中央决定精神和直面基层群众诉求的双重责任:一方面，中央最高决策层的相关精神以及各种权限最终要通过乡镇政府来直接实现；另一方面，乡镇政府也并不完全是中央政府各种权力和决策的绝对直接代理和实现工具。他们在具体实施中往往根据各地的现实情况会有各种变通。因此在推进农村城镇化进程中，如何正面直视基层乡镇政府存在的问题，彻底解决政府改革问题，提升国家基层乡镇政府的综合治理能力，就具有非常重大的意义。

具体来说有三大问题：

1. 群众对乡镇政府信任度低。虽然乡镇政府承担着繁重的公共责任，但作为工作对象的农民群众却并不完全买账，与其它层级的政府（如省政府、县政府）相比，群众对乡镇政府的政治信任度非常低。这种不信任的根源是乡镇政府公共服务的供应不足；中央宏观政策的不断改善，但到了与乡镇政府却执行不力的反差；乡镇政府还存在一定的“与民争利”的情况；基层群众参与并监督决策期待的难以兑现等各种原因。

2.乡镇政府没有成为绝对执行中央政府各种政策的基层组织。我们经常可以看到，中央政策精神在乡镇执行中往往出现或多或少的偏差甚至是落空，其后果是对国家政权建设目标的违背以及国家权力无法完全政令畅通渗透到基层乡村社会。造成国家政策在这个层面出现断层。一方面，上级政府要实现对乡镇行政行为的有效监督出现难度，而另一方面，乡镇政府对乡村进行的控制却是相对顺利的，甚至时至今日乡镇政府仍在很大程度上掌控村委会干部的选任 作为权力行使者的乡镇干部将人情、面子等民间观念引入正式权力行使的过程之中，即“正式权力非正式运作”，这种非正式运作也为基层政府“变通”上级政策创造了可能性。

3.乡镇政府没有成为绝对为基层社会群众负责的组织。 在基层工作中，乡镇政府很难提供保质保量的公共服务，很多时候会出现乡镇政府与民众的利益冲突， 乡镇政府被置于民众的对立面，乡镇政府并没有完全站在群众角度来处理问题，解决问题，行政资源的贫乏使乡镇政府在面对民意诉求时“力不从心”，有时部分乡镇政府不惜为了经济效益目标而侵犯民利。

以上这些现实矛盾导致了乡镇政府要同时面对来自上级政府和基层民众的双重不信任，在权威性不断弱化的情况下又必然引发乡村社会管理秩序的紊乱。

为了彻底发挥乡镇基层政府组织的功能，顺畅执行中央决策，正确处理基层公众诉求，完善政府管理服务，建议：

1.通过基层分权的形式适当扩大乡镇政府自主权。这是在目前我国政治体制下比较具有可行性的措施，通过立法的形式实现对县级政府和乡镇政府职责范围的规范划分，而不是借由县级政府授权来完成。力求在保留县级政府对乡镇政府有效控制的基础上，确保国家权力在基层的有效渗透，最大限度地满足基层民众的公共服务需求。

2.增加乡镇政府可信任度。将乡镇政府建设成为能获取基层社会支持和信任的政权组织，并通过建立和完善民意表达、民众监督机制，保障乡民的利益诉求最大程度地得到政府，使乡镇政府的管理服务与民众需求相契合。

3.推进基层民主进程，确保乡镇政府获得基于民众认可的地位。当前我国村民自治的实践中反映出了很多问题：宗族和其他势力对选举和治理工作的干扰，村级治理的透明度低，群众对民主管理、决策和监督的认可度和参与度都非常低等。所以应该进一步扩大选举范围，建立基层群众信任的基层政府组织。

4.建立农村社会中介组织，行使部分现有政府服务职能。以农民为主体建立农村社会中介组织，组建起来联接政府、市场与农民，为农村发展提供服务。农村社会中介组织不仅可以承担经济服务功能，更为重要的是它还可以具有社会协调互助的功能，可以通过其服务和技术性工作，填补乡镇政府在社会管理和公共服务领域的空缺，减轻乡镇政府公共责任繁重的压力。农村社会中介组织作为政治表达工具，通过承担基层政府与民众间的沟通工作，为基层民众利益诉求的表达提供了渠道，并间接实现了基层民众的自我管理和自我监督，在客观上也推动了基层民主的发展。应该说农村社会中介组织无疑是在现有政治体制下解决乡镇治理困境最可探讨的方法。

总之化解乡镇治理困局，只有立足现实、稳步推进，才能走出一条适合中国国情的乡镇治理改革道路。