发布时间：2013-03-14  作者：四川民进 张继兰

摘要：自改革开放以来，我国社会结构发生了很大变化，新的社会阶层、社会利益群体不断涌现，各利益主体要求参与政治的愿望也日益增强。在选举民主还不完善的情况下，发展中国政治中的协商民主是必然选择。弘扬协商民主的非精英政治理念以及实现协商民主的平等和公开原则，强化人民政协的协商功能和地位，健全和完善人民政协的制度建设，创新和完善政协工作是最现实的需要。

关键词：协商民主；政协工作；创新

中国人民政治协商会议制度是中国式协商民主的重要形式，具有协商民主的精神内涵，但同时离协商民主也还有一定差距。以协商民主的精神理念来指导人民政协的政治协商工作是我国政治发展的重要内容之一。

一．政治协商是中国形态的协商民主。

1、西方协商民主理论的兴起与内涵。自约瑟夫·毕塞特于1980年在《协商民主:共和政府的多数原则》一文中首次使用“协商民主( deliberative democracy) ”这一概念，协商民主理论开始兴起。经过二十多年的发展，协商民主理论在当代世界已经极具影响力。作为一种政治理论，协商民主被认为是西方学术界民主理论研究的新范式；作为一种政治实践，协商民主被看成是超越代议制民主、多数民主和远程民主的新型民主模式。虽然人们从不同角度对协商民主的定义表述不一，但其含义可以简单概括为：“公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活。”协商民主倡导公民参与，强调公民自由而平等地参与公共决策的广泛讨论，在信息充分交流的基础上，在理性的指导下，本着公益的原则，对公共事务做出合乎理性的决策。协商民主的核心概念是公共协商，其目的在于决策时能够考虑多方主张，并慎重作出决策。 

2、人民政协是中国式协商民主的典型形式和主要载体。作为一种新的学术范式，协商民主理论被引入到中国，经历了理论介绍和本土化的研究过程，其研究成果也已转化到政治实践中。自20世纪90年代协商民主在国内发展出了很多协商民主的新形式，如听证会、民情恳谈会、民情直通车、村民民主恳谈会、乡村论坛和互联网公共论坛等，其中最著名的属温岭“民主恳谈会”。这些新的协商民主实践不仅增强了政府政策的合法性，而且也使社会矛盾在协商中得到提前发现和解决。除了这些新型的协商民主实践，早在建国初期就形成的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国制度化协商民主的主要渠道。它不仅集中体现了协商民主的精神，而且还具有较成熟和完善的制度架构，因此，中国政府于2007年发布的《中国政党制度白皮书》中明确提出，以人民代表大会制度为主要内容的选举民主和以中国人民政治协商会议制度为主要内容的协商民主，是中国社会主义民主的一大特点，是社会主义民主的两种重要形式。

二、人民政协的政治协商体现了协商民主的精神内涵。

1、社会的多元性是人民政协政治协商的前提。西方的协商民主理论建立在自由主义基础之上。自由主义认为每个社会个体都具有独立意识和自我权利，社会是由具有不同价值理念和利益主张的个体构成的集合体。平等而自由的个体为实现对社会事务的管理，选择了竞争性的代议民主制。但是代议民主制容易导致社会的对立，也容易导致代理人不能真正代表委托人利益。因此，利益相关者面对面的协商就十分必要，协商民主应运而生。协商民主认为多元的个体在理性的基础上，采取对话、沟通和协调方式可以增进相互了解，协调彼此利益并实现公共利益的最大化。因此，社会多元性是协商民主的前提。如果没有多元的社会，就没有协商的必要。我国的人民政协也是建立在承认社会的多元性基础之上。首先，政治协商的含义是指各种政治力量和组织、各种利益团体就国家和社会生活中有关政治问题，进行协调式的商谈，这说明政治协商是以承认社会的多元性为前提的。其次，在实践中，中国人民政治协商会议制度也是建立在承认社会有不同阶级和阶层的认知上。早期，中国共产党承认中国社会的多个阶级存在，无产阶级要获得革命的成功就要尽量团结其他爱好和平和争取民主独立的阶级，建立广泛的爱国统一战线，进行政治的协商与协调。新时期政治协商会议的参加者不仅包括各民主党派，还包括无党派人士、人民团体、少数民族人士和各界爱国人士，这本身也说明了人民政治协商会议制度是承认社会的多元性的。

2、公共利益诉求是人民政协政治协商的价值追求。选举民主主张表达和竞争，容易忽视公共利益。协商民主是对选举民主的超越或者补充。在协商民主中，决策的形成是平等公民以公共利益为导向通过理性的公开讨论而达成妥协的过程。协商民主的参与者要求以公共利益为价值诉求，个人、团体等参与主体的偏好要围绕公共利益或转变，或妥协。在我国的人民政治协商制度中，各参与党派、团体和社会人士，也是以公共利益为价值选择。作为执政党的中国共产党在“三个代表”思想里明确提出要代表最广大人民的根本利益。作为各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者的政治联盟，民主党派虽然也会代表各自所联系群众的利益，但他们关注更多的是其他社会群体利益和公共利益。在实践中，民主党派在政协会议上所作发言、所提提案的内容基本上也都是关乎经济社会建设、扶助社会弱势群体等内容。现阶段，作为执政党的中国共产党和作为参政党的各个民主党派都是把建设中国特色社会主义伟大事业，实现中华民族伟大复兴作为他们的共同事业和追求。所以，我国的人民政协和协商民主一样，都以追求公共利益为依归。

3、商讨与协调是人民政协采取的方法和途径。民主就意味着政府和公民之间的协商，在亚里士多德看来，协商是践行政治美德和进行自治的活动。协商民主强调公民的参与和决策过程的商讨和协调。按照埃尔斯特的界定，协商民主是所有受到政策影响的公民或其代表，都应该能够参与集体决定，而这种集体决定，是秉持理性与无私态度的参与者通过讨论、协商的方式来形成的。协商中的人们由于具有不同的知识背景和利益背景，在不同观点碰撞时必然要求相互理解和妥协。在我国人民政协会议中，政治协商既是执政党倾听各党派、团体和社会人士表达利益的机制，同时也是执政党就将作出的决策同各党派、团体和社会人士商讨，广泛听取意见建议的机制。通过这种机制和渠道，政治决策可以得到普遍的认同，从而扩大其政治合法性基础。

三、以协商民主的价值理念指导人民政协工作的创新

中共十七大从发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的战略高度，对加强和改进人民政协工作作出全面部署，要求人民政协推动制度创新和工作创新。以协商民主的精神理念指导人民政协的政治协商工作的改进与创新，将是我国政治发展的趋势所在。

1、要实现协商民主的非精英政治理念。西方的协商民主理论认为简单的多数原则不能充分体现全体民众的真实意愿，因此主张所有受到决策影响的公民都应当包括到协商的过程中来，协商是一种公共的而非集体的或团体专属性活动。和协商民主的价值追求来看，我国人民政协政治具有浓厚的精英政治色彩。人民政协是由中国共产党、各民主党派、无党派人士、人民团体、各少数民族和各界的代表以及特别邀请的人士组成。政协委员通过协商推荐的方式产生，实质上政治安排多，代表性少。再加上推荐的人选必须是本党派和界别中具有社会影响力的代表性人物，这就决定了参加政协的政协委员必然是社会各界的精英。所以，我国人民政协的政治协商还属于精英间的协商和达成共识，具有典型的精英政治特征。再加上这些精英们还是兼职做委员，这就很难保证协商的结果是民众真正的需求。

从本质上说，人民政协是各界群众参与的大联合大团结的群众组织，是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带。从理论上讲，为了提高参政议政专业化水平而吸收社会各界精英进入人民政协，无疑是正确的。但是，如果过于强调政协的精英性，忽视普通民众的参与性，政协民主只会限于社会精英层面，这种精英式政治和目前民众的参与意识增强明显冲突，因此，还是要发扬协商民主的精神，实现大众政治参与的理念。首先，要创新政协委员的产生机制，适当引入选举制。各党派和各界别的委员要在本党派和界别中选举产生，让委员真正成为本党派和本界别的代表。其次，也要适当调整政协委员构成，增加普通群众任政协委员的数量。在政协委员的构成上，不要考虑太多照顾性因素，更应该让有意表达的普通群众成为政协委员。最后，还可以适当增加普通群众列席政协会议的机会，参与发言，这可以形成为一项制度。另外，政协委员的任期也不必和党委政府任期一致，可以缩短其任期时间，有的甚至可以是一个议题的完成为期限。通过选举产生的政协委员和普通民众的直接参与，去掉现有的精英政治色彩，把政协变成一个真正开放而有序的协商场所和机构以调动人民政协的生机和活力，这正是协商民主的价值理念。

2、要实现协商民主的平等参与理念。协商民主强调政治生活的参与者具有平等地位。只有当参与者具有平等地位时，参与者的真实意愿才会得到尊重和重视，“被代表”的现象才会得以避免。平等的民主协商可以畅通社会的表达渠道，实现政府和民众间的良性互动，使政治决策符合民众本意并获得广泛的社会认可。

而我国人民政协的制度设计就不具有协商民主的平等原则。人民政协的参与者享有宪法意义上的权利平等，但在实践中各参与主体的地位却并不平等。执政党是领导者，其他参与者要接受执政党的领导。在政策制定过程中，执政党是决策者，其他参与者只是建言献策，起辅助作用。这样的制度设计很符合我国的政治历史文化传统。在漫长的封建社会，我国一直遵循大一统和权力一元化的原则，而且作为政治决策者和执行者是具有与普通民众不一样的权力地位的。这样的思想在民国时代的蒋介石那里也得到继承和发扬，他的“一个国家、一个政府、一个政党、一个主义、一个领袖”的思想就是我国传统政治文化的体现。权力一元化的体制有利于国家的统一和集中管理，但在现代民权意识增强、政治本身的涵义发生彻底改变的时代里，权力一元化体制必须结合民众的政治参与体制才能实现政治稳定，社会也才能在充满生机与活力中走向和谐。

要实现人民政协在政治协商中各参与主体具有平等地位，必须强化制度建设。首先，政协委员的产生具有独立性，不受党委政府的影响。其次，建立提案办理制度。全国政协提案委员会副主任毛林坤以全国政协为例指出：每年提案有6000多份，但最后真正落实的事情，只有1000多件，约占全部提案的16.7%。对于政协的提案与建议，党委和政府相关部门必须及时回答并加以解决，要做到真正地落实，而不是可回可不回，可做可不做。第三，对于协商内容也应制度化。目前对于协商内容的表述比较模糊，如“重要方针政策及重要部署”、“重要的地方法规草案”、“重大问题”、“重要事务”等，这样的表述具有很大的不确定性，导致实际操作也出现一定的随意性。因此，应规定凡是决策，都必须与政协在决策前商议。凡政协和民主党派所提的协商议题都必须安排协商。另外，协商内容应当通过双向甚至多向运行机制来确定，也就是在协商内容的确定上要充分体现政协的平等协商性特征。第四，建立政协常委和党委常委合署办公制度。这有利于改善目前政协参与者与执政党在获取信息方面的不对称，同时也实现协商民主的平等价值。只有这样，协商民主才是真实的、有效的，也才是真正能够赋予决策合法性的协商。

3、实现协商民主的公开原则。民主就意味着公开，只有非民主才惧怕公开。协商民主由于是承认多元性和理性价值的，所以协商民主一定是建立在公开透明基础之上。也只有公开透明，协商民主才能顺利实现。独享信息、暗箱操作带来的不是民主协商，而是集权与专制。我国人民政协的工作目前处于“围城”状态，外界对政协的工作内容和工作程序不了解，政协在政治协商中由于没和社会形成良性互动，有时也感觉协商能力和协商信息的不足。

人民政协要突破现有“围城”式状态，必须实行公开和开放的原则。第一，要公开协商形式。人民政协在规范化和程序化的建设中也取得了一定成效，如“全体会议、常务委员会会议、主席会议、各专门委员会会议”等形式的政治协商都有周密的制度安排，实际运作程序也比较规范。人民政协要加大各种形式的宣传，让社会了解这些协商形式。第二，要公开协商内容。每年的政协都在自己划定的圈子内忙忙碌碌，但外界对其工作的内容和成绩并不了解，更不用说了解在协商过程中所出现的不同观点和主张了。人们对政协的工作评价是“自弹自唱”，究其原因，就是没公开协商内容的结果。第三，要开放协商过程。只有公开政治协商过程，才能避免把协商会议简单等同于情况通报会这样的形式主义，才能提高政治协商的实效性，才有利于社会的了解和监督。同时，也有利于建立政协的公信力。向社会开放还有一个好处就是可以及时获取社会反响，有的甚至是民间智慧。人的认识总是具有局限性的，政治协商和社会形成良性互动后，有限的思维可以及时吸取社会上的智慧营养。

人民政协在公开和开放的形式上可以实行媒体直播形式，也可以是社会民众预约参与现场听会的形式，或者二者同时选择。还可以采取现场热线交流的形式。只有向社会公开和开放，人民政协的协商民主才能真正有效，协商民主的价值理念才能真正实现。

兴起于西方的协商民主理论为中国民主政治建设的实践提供了可资借鉴的内容和视角。在社会发生深刻变化，民众政治参与的意识日益增强的背景下，大力发展中国式协商民主，创新人民政协的政治协商工作既符合社会发展的需要，也符合中国特色社会主义民主政治发展的需要，以协商民主理论的价值理念指导我国人民政协的工作创新既具有合理性，也具有可行性。强化人民政协的协商功能和地位，健全和完善人民政协的制度建设，是落实协商民主的切实途径。

（本文为四川民进2012年上报会中央理论研究成果，作者系乐山师范学院教师）